América Latina ante la bipolaridad Estados Unidos-China. ¿Es la hora de Europa?

Introducción 

Si alguien puede pensar que la denominada Cuarta Revolución Industrial en la que confusamente nos encontramos, también llamada “industria 4.0” la del 5G, la inteligencia artificial, el Internet cuántico, la automatización, etc., no iba a contar con su particular dosis de “guerra fría” y confrontación, nos tememos que estaba bastante desencaminado. Aquí tenemos a China y EE. UU. inmersos es esta nueva versión de bipolaridad.

EE. UU. se enfrenta a una China milenaria en su historia, pero muy joven en su presencia en el escenario internacional. Además de su poderío económico y militar, China y EE. UU. son los únicos en el planeta que comparten simultáneamente la disputa por el liderazgo de esta nueva era y, asimismo, son los únicos actores en todo el globo que cuentan con recursos suficientes y capacidad para ofrecer bienes públicos globales e impulsar proyectos de alcance planetario.

Como en todo conflicto geoestratégico, contamos con escenarios muy concretos donde se ponen de manifiesto esa confrontación y, sin lugar a dudas, América Latina se ha convertido, por derecho propio, en uno de esos escenarios, donde se expresa de una manera clara y concreta, dicha bipolaridad. 

Considerada, ya desde la época de la “doctrina Monroe” (América para los americanos”) como su zona de influencia natural, EE. UU. ha venido contemplando, desde los inicios de este siglo XXI, cómo su rival global chino ha ocupado espacios, a veces conquistados, otros cedidos, en el ámbito latinoamericano hasta convertirse en uno de los actores claves de la Región. 

Ante esta posición, ¿qué debería hacer América Latina? ¿Entregarse en brazos de una de las dos grandes potencias? ¿Ofrecer las materias primas al mejor postor, a cambio de modernizar las infraestructuras y acceso a educación y vacunas? ¿Es el momento para aplicar la máxima: “De China, la prosperidad y de EE. UU., la seguridad”? 

Sin embargo, no nos engañemos. El objetivo de estas súper potencias ha sido y sigue siendo el mismo, búsqueda de influencia, si bien antes la vía habitual era la política e ideológica, trasladándose actualmente a los campos del comercio, las finanzas y la investigación. 

A pesar de que la presión es intensa, las ofertas y beneficios amplios, América Latina no tendría por qué entregarse a una de las dos potencias, para apalancarse en su desarrollo. Ante este planteamiento maniqueo, surge otra posibilidad, una “tercera vía”, que hunde sus raíces en la propia historia de América Latina, su cultura, sus valores: ahí está Europa, siempre presta a apoyar a una región con la que comparte sus mismos principios y con la que forma parte de ese “Occidente” en forma de vida y aspiración social. 

¿Podrá ser Europa esa alternativa para América Latina ante este escenario de bipolaridad?

En el presente documento, intentamos señalar algunas claves que permitan entender esta nueva situación que enfrenta América Latina en su relación con las dos grandes potencias mundiales y la gran oportunidad de la Unión Europea de dar un paso al frente y mostrarse como la opción más válida para una región manifiestamente “eurocompatible”.

“El objetivo de estas superpotencias ha sido y sigue siendo el mismo, búsqueda de influencia”

Las Potencias y América Latina

Desde principios del siglo XXI, China ha redoblado su presencia económica y política en América Latina, siendo observado cada vez con mayor preocupación por parte de los EE. UU., tradicional aliado de la Región, en su doble faceta de “apoyo y guardián”, dependiendo de la ocasión.  

En este sentido, EE. UU. sigue siendo el mayor socio comercial de la Región, aunque China es el segundo. Del 2002 al 2019, la participación de EE. UU. en el comercio de la región disminuyó, pues pasó de representar el destino del 57 % de las exportaciones a un 43 %, y por el lado de las importaciones, su participación cayó de un 46 % a un 32 %. Sin embargo, en el caso chino, la tendencia ha sido la opuesta, con un crecimiento sostenido. Si en 2002 América Latina le vendía a China el 2 % del total exportado, en el 2019 su participación subió al 12 %. Igual comportamiento tuvieron las importaciones, pues la participación de China en las compras de la Región pasó de casi el 4 % al 18 % en ese mismo periodo de tiempo.

Si en el ámbito del comercio la tendencia ha sido clara, en el ámbito financiero la actividad no ha sido menor: China se ha convertido en el gran prestamista de la Región. Se calcula que entre 2005 y 2018, China prestó alrededor de 150 000 millones de dólares a América Latina. Un gesto significativo fue en 2009, cuando Pekín se integró en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con una donación de 350 millones de dólares. Asimismo, los dos bancos de desarrollo internacionales chinos -el Banco Asiático de Desarrollo de Infraestructuras (BAII), dirigido desde Pekín, y el Nuevo Banco de Desarrollo (NDB), con sede en Shanghái- no han dejado de ampliar sus competencias en la Región.

Uno de los elementos que más llama la atención a los analistas es el cambio cualitativo en la relación China-América Latina. Si bien en sus primeros pasos las acciones chinas iban dirigidas a aprovechar oportunidades comerciales o alguna operación financiera puntual, a partir de 2013 se convierte en una verdadera Política de Estado, pues América Latina entra dentro de las regiones cualificadas para la “Nueva Ruta de la Seda»: la ambiciosa estrategia lanzada por el presidente Xi Jinping para expandir proyectos de infraestructura e inversión en el mundo.

Es en este contexto cuando se definen dos sectores atractivos para las inversiones chinas en América Latina:  transportes y energía.  Como ejemplos de envergadura, destacar el proyecto chino de ferrocarril transcontinental que conectaría la costa del Pacífico de Perú con la del Atlántico de Brasil, a través de Bolivia. En el sector energético, no es menor la presencia de las empresas estatales chinas State Grid y Three Gorges en redes eléctricas, centrales y parques eólicos en Chile, Brasil, Ecuador, Bolivia y Perú.

“Es en este contexto cuando se definen dos sectores atractivos para las inversiones chinas en América Latina: transportes y energía”

Y Washington, ¿qué opina de todo esto?

Bajo la Administración Trump, la actitud norteamericana frente a sus vecinos del sur no ha podido ser más displicente. Es la primera vez, en tiempos recientes, que un presidente de los EE. UU. no acude a una Cumbre de las Américas, es más, la única visita del presidente Trump a la Región fue en 2018, en el encuentro del G-20 en Buenos Aires. Con esta actitud del principal aliado y socio de América Latina, no debería resultar extraño que la mayoría de los países latinoamericanos consideren la opción china en busca de financiación imbatible, contratos ventajosos y apoyos sin condiciones. 

Fue a partir de la segunda mitad del mandato cuando la Administración Trump reacciona de forma más beligerante, y tanto su presidente como el secretario de estado, Mike Pompeo, expresaron repetidamente su rechazo a las actividades chinas en América Latina, subiendo el tono de las acusaciones, llegando a calificarlas como “actividades económicas depredadoras” y “acciones viles” en la Región. 

Resulta casi “enternecedor” el lanzamiento del programa “América Crece”, iniciativa norteamericana lanzada en 2018 en un intento de contrarrestar la Nueva Ruta de la Seda china, con la presencia del U.S. International Development Finance Corp. para promocionar la inversión privada en la Región e incluso con la presencia de Ivanka Trump en Paraguay para lanzar las ayudas del U.S. Overseas Private Investment Corp.

Parece que con la Administración Biden se ha mantenido la retórica contra la presencia china en América Latina, si bien podemos entender que ahora el conocimiento es mayor: en su condición de vicepresidente, Biden tuvo la oportunidad de visitar 16 veces la Región, con el consiguiente acervo de proyectos, alianzas y acuerdos que, probablemente, mantiene. 

En la reciente visita a Europa este año 2021, con ocasión de la Cumbre del G7, el presidente Biden dejó muy claro cuál es en estos momentos su principal preocupación en el ámbito internacional: sin duda, China. No sorprende que el desafío de China fue mencionado 3 veces en el comunicado final del G7 e incluso se coló en la resolución de la OTAN a la que el presidente norteamericano acudió tras el encuentro del G7.

“La existencia de un propósito corporativo coherente, contribuye a la generación de la confianza básica para fundar la relación futura”

Nuevo giro a las relaciones

El año 2020 podría definirse como un nuevo punto de inflexión entre las grandes potencias y América Latina. De acuerdo con la Universidad de Boston y la ONG estadounidense Diálogo Interamericano, por primera vez en 15 años, China no hizo un solo préstamo a ningún país latinoamericano en 2020. Las empresas chinas, en cambio, reforzaron sus inversiones en infraestructuras, especialmente en el campo de la distribución eléctrica, y siguió aumentando la demanda de materias primas. No parece que haya, por tanto, una verdadera desaceleración, pues las relaciones entre ambas regiones son ya demasiado estrechas para que se produzcan grandes cambios de rumbo. Sin embargo, parece que China se está replanteando la inversión directa. 

Este nuevo planteamiento también ha coincidido con la implantación de una estrategia de expansión china mucho más selectiva que se origina en 2017 y se empieza a ejecutar varios años después: la creación de la Nueva Ruta de la Seda Digital y la Nueva Ruta de la Seda de la Salud, lideradas ambas por empresas privadas chinas y que coinciden en el tiempo con el otro factor transformador, la llegada de la pandemia de la COVID-19. 

Las consecuencias que la pandemia está teniendo en Latinoamérica (aparte del profundo drama humano, la paralización de proyectos, déficit fiscal, altos niveles de deuda y dificultad para pagarlas) son verdaderamente significativas, y todavía nos falta tiempo para evaluar. Esto ha implicado que algunos países se hayan visto incapacitados de recibir nuevos préstamos a gran escala. De hecho, dos de los principales países deudores de China en Latinoamérica, Venezuela y Ecuador, han tenido que reestructurar sus deudas en los últimos años. 

Pekín no ha desaprovechado la crisis sanitaria a la hora de asumir un papel más importante en América Latina. En cuanto salta la emergencia sanitaria, a través de su programa Ruta de la Seda de la Salud, China estaba cooperando con todos los países de la Región en el acceso a mascarillas y productos sanitarios de primera necesidad. Asimismo, su propia vacuna, Sinovac, fue ofrecida a varios países, como en el caso de Chile, donde ha sido una de las vacunas más empleadas. Es la “diplomacia de la vacuna” en toda su expresión. 

Y no es que los EE. UU. no hayan estado apoyando a la Región en estos difíciles momentos, sino todo lo contrario. Grandes partidas de vacunas han sido enviadas por la Administración norteamericana a numerosos países de la Región, pero, si bien por un lado la entrega de las vacunas ha sido de forma muy gradual y, por otro, el foco político seguía anclado en el problema migratorio, parece que las acciones de apoyo no les han lucido tanto como a los chinos…

Porque, no lo olvidemos, aquí seguimos hablando de influencia y de cómo se desarrolla la actividad de las superpotencias en este particular teatro de operaciones. En el mismo momento que el presidente Trump declinaba su participación a la Cumbre de Las Américas, China inauguraba su nueva base espacial en Argentina, un macroproyecto que muestra el potencial económico y estratégico de esta región para China.

“Pekín no ha desaprovechado la crisis sanitaria a la hora de asumir un papel más importante en América Latina”

En búsqueda del beneficio

¿Para qué tantos esfuerzos de presencia y actuación china en una región tan lejana cultural y socialmente como América Latina?  Sin lugar a dudas, China pretende que su presencia comercial, financiera y de cooperación conlleve beneficios políticos. 

Tenemos un ejemplo paradigmático: Curiosamente en esta parte del mundo, una serie de países latinoamericanos, en concreto 12, no tenían relaciones formales con China, pues reconocían a Taiwán como país legítimo. En los últimos cuatro años, la República Dominicana, El Salvador y Panamá han cambiado su reconocimiento de Taiwán a China. Conseguir este tipo de alianzas en América Latina ofrece a Pekín unos votos muy valiosos en la ONU y el respaldo a los nombramientos chinos en las instituciones multinacionales.

Sin embargo, el espectacular crecimiento de las relaciones comerciales y de inversión entre China y América Latina y el Caribe no se ha traducido todavía en una expansión significativa de la influencia de Pekín sobre los medios de comunicación y la sociedad civil de la Región. Ciertamente, China ha puesto en marcha muchas iniciativas para aumentar su influencia y, sin embargo, los resultados de la ofensiva de China sobre los medios de comunicación, la información y la sociedad civil han sido desiguales. Las perspectivas de Pekín para mejorar su poder blando (soft power) en la Región aún no están claras.

La reacción latinoamericana

Si hay una expresión que pudiera definir la presencia de China en América Latina, esa sería el “pragmatismo”. La actividad china viene a cubrir una serie de déficits que, hasta la fecha, no estaban adecuadamente cubiertos por la otra superpotencia, bien por un cambio de prioridades, bien por falta de sentido estratégico o bien, no lo podemos negar, por falta de interés. 

En este sentido, China ofrece a los países latinoamericanos un espacio de comercio, inversiones y cooperación no solo a nivel estatal, sino directamente vinculado con sus universidades, empresas públicas y, lo que parece más relevante, las propias provincias chinas. Es todo un entramado de relación en el que se destaca su sentido práctico y su vocación de permanencia, mirando al mediano y al largo plazo. 

¿Cómo reaccionan los países latinoamericanos? Como no podía ser de otra manera: cuando no se tiene presupuesto para pagar las infraestructuras propias, se acepta de buen grado una excelente financiación, una inversión que pone en marcha un proyecto clave para la economía de un país o el acceso a millones de vacunas. 

De esta misma manera se ha comportado Venezuela, Argentina y Brasil, los grandes destinatarios de los préstamos chinos, así como Chile, ante la generosa compra china de su cobre, o Brasil con su hierro, o Bolivia con su estaño o Perú con su oro y, como no, Venezuela y Ecuador con su petróleo.

El momento de Europa

Parece claro que China ya está en América Latina, ha venido para quedarse y con este relevante factor tenemos que contar. 

Sin embargo, desde nuestra perspectiva, es este diseño “triangular”, China–LatAm–EE. UU., el que nos está resultando insuficiente para definir el plano geoestratégico en la relación de América Latina con las grandes superpotencias, pues nos faltaría un vértice de este modelo: ¿Dónde ubicar la presencia de la Unión Europea en esta alternativa al relacionamiento de América Latina?

Siguiendo a José Manuel Albares, en su momento Embajador de España en París y hoy ministro de Asuntos Exteriores de España, la presencia de la Unión Europea en América Latina es inevitable y están obligados a entenderse pues no existe una zona más “eurocompatible” que América Latina. Y esta “eurocompatibilidad” no solo hay que sustentarla en elementos clave del pasado que, por supuesto juegan un papel fundamental, como un origen poblacional común, o el empleo de lenguas comunes, tanto el español como el portugués, o una historia común, sino pensando también en elementos de futuro. En este sentido, nos referimos a cómo América Latina y Europa se enfrentan y entienden el mundo, compartiendo los mismos valores, las mismas creencias en un orden mundial basado en reglas, en el multilateralismo, en el libre comercio, en la resolución pacífica de los conflictos y en otros muchos valores y objetivos que refuerzan la mencionada compatibilidad. 

Pese a que la agenda común entre latinoamericanos y europeos es más que evidente, tradicionalmente la Unión Europea se ha centrado en regiones donde prevalecen los grandes conflictos geoestratégicos y, para bien o para mal, en América Latina no se han producido tales conflictos, por lo que el interés europeo ha quedado un tanto diluido. 

Es sorprendente, en este contexto de intensa relación y, sobre todo, de valores y objetivos comunes, que la Unión Europea no mantenga sus cumbres anuales entre ambas regiones, la última cumbre formal UE-CELAC se realizó en 2015, o incluso encuentros de seguimiento de alto nivel. Es en esta tendencia donde se enmarca la ralentización en la ratificación del Acuerdo de Mercosur o la falta de avances en la renovación de los acuerdos con México y Chile. 

Para la Unión Europea, la presencia de China en América Latina no debería ser motivo de inquietud, sino una oportunidad que también contribuya al avance de los pueblos latinoamericanos. Ahora bien, los europeos tendrán que decidir cuándo China es un verdadero “socio” en el que confiar y con el que cooperar y cuándo es un “competidor sistémico” con una visión distinta a la europea en campos como los derechos humanos en general, los derechos sociales en particular, el respeto al medio ambiente y otros. 

No debería ser una opción: la Unión Europa debería volcarse con América Latina y jugar un destacado papel en su relación, como ya de hecho se produce en el ámbito de la cooperación, las inversiones y los acuerdos entre la UE y los países de América Latina. Los instrumentos europeos están ahí, listos para ser empleados, como la “estrategia de cooperación avanzada”, de acuerdo con el reciente Consenso Europeo de Desarrollo, donde se visualiza una cooperación más allá de la tradicional ayuda al desarrollo, para centrarse en una cooperación con todos los países, no solo los cualificados, cada uno con su particularidad. 

Sin embargo, esta no es la percepción entre los latinoamericanos. La actividad de las Delegaciones de la Comisión Europea en las principales capitales latinoamericanas es ampliamente desconocida a nivel general e incluso por las propias élites gobernantes. Un impulso de posicionamiento, presencia, de contar lo que se hace, pues lo que se hace es mucho y en muchos campos, ayudaría a visualizar una Unión Europea cercana y sensible a las necesidades de la Región. 

Hoy más que nunca, la Unión Europea tiene su espacio en el ámbito latinoamericano, aportando su credibilidad y confianza, mostrando su experiencia en la cohesión social y en su capacidad de influir en los cambios políticos, algunos de naturaleza constituyente, que se están produciendo en estos momentos en el seno de las sociedades latinoamericanas. 

En estos momentos de tribulación de América Latina, es el momento propicio para que su histórico socio de Occidente, con el que forma equipo en valores y objetivos, de un paso adelante y se convierta en alternativa real a la bipolaridad. Ser, la “tercera vía”, la europea, aquella que elijan los latinoamericanos.

“Es este diseño ‘triangular’, China–LatAm–EE. UU., el que nos está resultando insuficiente para definir el plano geoestratégico en la relación de América Latina con las grandes superpotencias”